วันอังคารที่ 14 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2555


วิวัฒนาการของแนวความคิดนโยบายสาธารณะ

                ยุคของการศึกษาการเปลี่ยนแปลงนโยบายสาธารณะ แบ่งออกเป็น 3 ยุค คือ ยุคเริ่มต้น ยุคพัฒนาให้เป็นศาสตร์ และยุคการนำไปปฏิบัติให้บรรลุผล ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

                ยุคแรก : ยุคเริ่มต้น

                การศึกษานโยบายสาธารณะในยุคแรกซึ่งเป็นยุคเริ่มต้น (ประมาณปี ค.ศ. 1940) นั้น จะอยู่ในช่วงการเติบโตของรัฐประศาสนศาสตร์ โดยในช่วงแรกได้มุ่งความสนใจไปที่กระบวนการทางการเมืองและบทบาทของการบริหารรัฐที่มีต่อการกำหนดนโยบาย แต่ต่อมาก็มีการนำเอาแนวคิดเชิงเศรษฐศาสตร์ พฤติกรรมศาสตร์ และวิทยาการจัดการมาผสมผสานกัน จนกระทั่งมีศาสตร์ในการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะเกิดขึ้น

                ยุคที่ 2 : ยุคพัฒนาให้เป็นศาสตร์

                การศึกษานโยบายสาธารณะได้ขยายขอบเขตออกไปมากตั้งแต่ปี ค.ศ. 1970 โดยมีการพัฒนามาใช้วิธีทางสถิติและคณิตศาสตร์ใหม่ๆ รวมทั้งวิทยาการคอมพิวเตอร์ในการวิเคราะห์นโยบายมากขึ้น ทำให้มีการศึกษานโยบายสาธารณะในเชิงการวิเคราะห์นโยบายรุ่งเรืองมากในประเทศสหรัฐอเมริกาปัจจุบัน

                แนวคิดการวิเคราะห์นโยบายในช่วงก่อนปี ค.ศ. 1967 นั้นจะมุ่งวัดและประเมินผลผลิตของนโยบายที่มาจากรัฐบาลและผลที่มีต่อสังคมอย่างเป็นระบบ แต่ไม่เน้นที่กระบวนการนโยบาย ซึ่งแนวคิดในช่วงนี้ แบ่งออกได้เป็น 2 กลุ่ม คือ

                1. กลุ่มที่เน้นการสร้างภาพรวม (Synopsis) จะใช้ทฤษฎีระบบ (Systems Analysis) เป็นแนวคิดหลัก ใช้ประจักษ์นิยมเชิงสถิติ (Statistical Empiricism) เป็นระเบียบวิธี และการใช้การคำนวณค่าสูงสุด (Optimization of Values) เป็นการตัดสินใจ เช่น แนวคิดของ Harold Lasswell, Charles E. Merriam, Theodore Lowi, Amitai Etzioni, Nathan Caplan, Robert Scott, Arnold Shore เป็นต้น

                2. กลุ่มที่ต้านการสร้างภาพรวม (Anti- Synopsis) จะใช้พหุนิยม (Pluralism) เป็นแนวคิดหลัก ใช้วิเคราะห์กรณีและเฉพาะบริบท (Case and contextual Analysis) เป็นระเบียบวิธี และใช้ความสมเหตุสมผลทางสังคม (Social Rationality) หรือการบูรณาการผลประโยชน์ (Integration of Interests) เป็นเกณฑ์การตัดสินใจ โดยเน้นแนวคิดแบบมนุษยนิยม (Humanism) เช่น แนวคิดของ Dwight Waldo, Robert A. Dahl, Charles E. Linoblom, James March, Herbert Simon, Aaron Wildavsky เป็นต้น

                กระแสความคิดเกี่ยวกับความเป็นศาสตร์ได้เริ่มต้นชัดเจนขึ้นเมื่อ Harold Lasswell ได้เสนอแนวคิด เรื่อง นโยบาย (Policy Sciences) และได้รับการยกย่องว่าเป็น “บิดาแห่งนโยบายศาสตร์” เนื่องจากเป็นผู้ที่ผสมผสานแนวความคิดทางวิทยาศาสตร์ ปรัชญา และสังคมศาสตร์เข้าด้วยกันในสมัยสงครามโลกครั้งที่ 2 จนสามารถสร้างสังคมศาสตร์แบบใหม่ขึ้นมา โดย Lasswell ชี้ให้เห็นว่านโยบายศาสตร์มีความเกี่ยวข้องกับปัญหาพื้นฐานของมนุษย์โดยสังคม ดังนั้นแนวทางการศึกษาของเขาจึงเน้นการวิเคราะห์เนื้อหาทางประวัติศาสตร์ของนโยบาย และมุ่งศึกษาการเปลี่ยนแปลงทั้งในลักษณะการแพร่กระจาย การแทรกซึม และการปฏิวัติ นอกจากนี้ก็ยังเริ่มมีการนำเอาวิธีการทางพฤติกรรมศาสตร์มาใช้ด้วย เช่น การวิจัยขั้นก้าวหน้า การสำรวจข้อมูลอย่างกว้างขวาง การใช้แบบจำลองจุลภาค และการทดลองในห้องทดลอง เป็นต้น

                ยุคที่ 3 : ยุคการนำไปปฏิบัติให้บรรลุผล

                ในยุคนี้จะมีองค์ความรู้ทางด้านนโยบายแยกเป็น 2 ทิศทาง คือ ทิศทางมุ่งไปสู่ผลสำเร็จโดยดูถึงผลของนโยบายที่เกิดขึ้นจากกระบวนการของนโยบาย และทิศทางมุ่งไปสู่การนำนโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementation) เพราะเชื่อว่าไม่ว่านโยบายจะถูกกำหนดมาดีเพียงใด ถ้าขาดการเอาใจใส่ของการไปปฏิบัติแล้วก็อาจจะประสบความล้มเหลวขึ้นได้

                ในการดูผลสำเร็จของนโยบายได้วิเคราะห์ โดยเน้นในเรื่องตัวบ่งชีของสังคม ผลกระทบของศาสตร์ต่อสังคม และปัญหาเฉพาะกรณี ซึ่งจะนำเสนอการวิเคราะห์ทั้งในเชิงทฤษฏีและระเบียบวิธีอย่างเป็นระบบเกี่ยวกับนโยบาย

                ในช่วงปี ค.ศ. 1967 เนื้อหาที่นำมาวิเคราะห์ส่วนใหญ่จะเน้นในเรื่องการออกแบบนโยบาย ความล้มเหลวของนโยบาย การไม่นำนโยบายไปปฏิบัติ ความเสี่ยงและความไม่แน่นอนของนโยบาย ผลิตภาพของนโยบาย ตลอดจนนโยบายสาธารณะ มีเพียงส่วนน้อยเท่านั้นที่เน้นในเรื่องมาตรวัดและระเบียบวิธีในการประเมินผลเปรียบเทียบนโยบาย

                แต่ต่อมาในช่วงปี ค.ศ. 1968-1983 ก็มีการนำเอาวิธีการทางคณิตศาสตร์และเศรษฐศาสตร์มาใช้มากขึ้น หลังจากปี ค.ศ. 1984 เป็นต้นมา มีการวิเคราะห์นโยบายในเชิงคุณภาพและเน้นการวิเคราะห์ในทุกขั้นตอนของกระบวนการนโยบาย แต่ก็ยังเน้นวิธีการทางวิทยาศาสตร์ในการวิเคราะห์นโยบายเป็นส่วนใหญ่โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการประเมินผลนโยบาย

                ในยุคนี้แนวคิดในการวิเคราะห์นโยบายมีการเปลี่ยนแปลงจุดเน้นจากผลผลิตนโยบาย ไปสู่กระบวนการนโยบายมากขึ้น และมีการเปลี่ยนแปลงวิธีวิเคราะห์เชิงปริมาณไปสู่วิธีการผสมผสานเชิงปริมาณกับเชิงคุณภาพเพิ่มมากขึ้นซึ่งสามารถใช้ในกระบวนการนโยบายตั้งแต่ขั้นตอนในการกำหนดปัญหา การกำหนดนโยบายการแปลงนโยบาย การนำนโยบายไปปฏิบัติ การติดตามผล และการประเมินนโยบาย

                2.2  พัฒนาการของการศึกษาสาขานโยบายสาธารณะ

                การศึกษานโยบายสาธารณะอาจแบ่งการพัฒนาออกเป็น 2 ระยะได้แก่

                ระยะหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 (ค.ศ.1950-ค.ศ.1969)

                ในปี ค.ศ. 1946 ได้มีการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาทางเศรษฐกิจของประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา โดยระดมเอานักวิชาการด้านต่างๆ ได้แก่ นักเศรษฐศาสตร์ นักจิตวิทยา นักสังคมวิทยา และนักรัฐประศาสนศาสตร์ มาช่วยกำหนดนโยบายสาธารณะ

                ในปี ค.ศ. 1948 D. Waldo นักรัฐศาสตร์ชาวอเมริกัน ได้เรียกร้องให้นักรัฐประศาสนสตร์คนอื่นๆหันมาสนใจศึกษารัฐศาสตร์ในลักษณะที่มุ่งศึกษาพฤติกรรมต่างๆ ของรัฐบาลในการกำหนดนโยบายสาธารณะให้มากขึ้น แทนที่จะศึกษาโครงสร้างและหน้าที่ทางการเมืองและการบริหารเพียงอย่างเดียว

                ในปี ค.ศ. 1951 D. Lerner และ H.D. Lasswell ได้ร่วมกันเสนอแนะแนวทางการศึกษารัฐศาสตร์ที่จะนำความรู้ในกระบวนการกำหนดนโยบาย การตัดสินใจ และการวิจัยมาประยุกต์ใช้ในการแก้ไขปัญหาสังคม

                ในช่วงทศวรรษที่ 1960 นักวิชาการจำนวนมากได้หันมาศึกษานโยบายสาธารณะในแนวเสนอแนะนโยบายสาธารณะ เนื่องจากว่านโยบายต่างประเทศของสหรัฐฯ ภายใต้ประธานาธิบดี J. F Kennedy และ L.B. Johnson โดยเฉพาะสงครามเวียดนามประสบความล้มเหลว ทั้งที่สหรัฐอเมริกา ทุ่มเทความช่วยเหลือด้านต่างๆให้และส่งททหารไปช่วยรบ ทำให้ทหารอเมริกันสูญเสียชีวิตมากมาย จนมีมติมหาชนอเมริกันส่วนหนึ่งของมาประท้วงต่อต้านนโยบายนี้อย่างรุนแรง เพราะคิดว่านโยบายไม่ถูกต้อง ดังนั้นในปี ค.ศ. 1968 ประธานาธิบดี R. Nixon จึงเปลี่ยนแปลงนโยบายต่างประเทศเดิมโดยการถอนทหารกำลังทหารกลับประเทศ และมอบภาระการสู้รบให้เวียดนามใต้รับไปดำเนินการเอง จนในที่สุดเวียดนามใต้ต้องพ่ายแพ้แก่คอมมิวนิสต์

                ดังนั้นในปี ค.ศ. 1950 – 1969 สหรัฐอเมริกา จึงได้มีการศึกษาค้นคว้าเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะอย่างจริงจังและเป็นระบบ และมุ่งแสวงหาองค์ความรู้เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะในลักษณะที่ต่างจากเดิม กล่าวคือ เน้นศึกษาการตัดสินใจของรัฐบาลที่มีประสิทธิภาพ และการนำองค์ความรู้มาใช้ปรับปรุงวิธีการปฏิบัติงาน แทนที่จะศึกษาว่ารัฐบาลนั้นกำหนดนโยบายอะไร เนื้อหาของนโยบายคืออะไร

               

                ระยะขยายตัว (ค.ศ. 1970 – ปัจจุบัน)

                ข้อเรียกร้องและข้อเสนอแนะให้นักรัฐศาสตร์สนใจศึกษาพฤติกรรมต่างๆ ของรัฐบาลในการกำหนดนโยบายสาธารณะได้รับการตอบสนองในต้นปี ค.ศ.1970 กล่าวคือ หลังจากสมาคมรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกันได้จัดสัมมนาทางวิชาการขึ้นเมื่อปี ค.ศ. 1968 และผู้ร่วมสัมมนาส่วนหนึ่งเห็นด้วยที่จะนำแนวทางนโยบายสาธารณะมาใช้ศึกษารัฐศาสตร์ แทนที่จะปล่อยให้นักรัฐประศาสนศาสตร์เป็นผู้นำแนวทางนี้ไปใช้ศึกษาเพียงฝ่ายเดียว

                ในทศวรรษที่ 1970 การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ในสหรัฐอเมริกา ได้เกิดการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญ กล่าวคือ นักวิชาการหลายสำนักความคิดได้เสนอทฤษฎีและเทคนิคการบริหารงานที่แตกต่างกัน มีการโจมตีทฤษฎีรัฐประศาสนศาสตร์ดั้งเดิม ซึ่งทำให้วิชารัฐประศาสนศาสตร์หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ประสบกับสภาพการณ์ขาดเอกลักษณ์ของวิชา

                ต่อมาในปี ค.ศ. 1986 นักรัฐประศาสนศาสตร์อเมริกันจำนวนหนึ่งซึ่งเป็นกลุ่มคลื่นลูกใหม่ได้ร่วมกันจัดสัมมนาที่มลรัฐ New York เพื่อแก้สถานการณ์วิชารัฐประศาสนศาสตร์ขาดเอกลักษณ์ ซึ่งการสัมมนาครั้งนี้ก่อให้เกิดผลกระทบต่อการศึกษารัฐประศาสนศาสตร์ในสหรัฐอเมริกา

                2.3  ยุคเริ่มต้นของการศึกษานโยบายสาธารณะในประเทศไทย

                การศึกษาสาขาวิชานโยบายสาธารณะในประเทศไทยได้เริ่มต้นเมื่อปี พ.ศ. 2520 จากการผลิตผลงานเรื่อง “หลักการกำหนดนโยบายของรัฐ” โดย กุลธน ธนาพงศธร ต่อมาก็มีผลงานอื่นๆ ตามมา เช่น “การวางนโยบายและกระบวนการวางแผน” โดย เสถียร เหลืองอร่าม, “เทคนิควิธีการวิเคราะห์นโยบาย” โดย ทศพล ศิริสัมพันธ์, “นโยบายสาธารณะ” โดย ศุภชัย ยาวะประภาษ เป็นต้น

                การศึกษาด้านนโยบายสาธารณะของนักวิชาการไทยส่วนใหญ่จะเน้นการวิเคราะห์นโยบายมากกว่าการเสนอแนะนโยบาย และในการนำเสนอเนื้อหาสาระของผลงานก็มักจะใช้วิธีการวิเคราะห์กระบวนการกำหนดนโยบายตั้งแต่ขั้นการก่อตัวนโยบาย ขั้นการกำหนดนโยบาย ขั้นการนำนโยบายไปปฏิบัติ และขั้นการประเมินผลนโยบาย

                อุทัย เลาหวิเชียร ได้กล่าวว่า การศึกษาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ควรเน้นความเป็นวิชาชีพทางการบริหาร การจัดหลักสูตรและเนื้อหาสาระควรคำนึงถึงสภาพแวดล้อมของไทย และสาขาที่จะมีความสำคัญเพิ่มมากขึ้น คือนโยบายสาธารณะและการบริหารโครงการ